跨媒體法及其審查機制之建立

研究案說明:

數位科技之發展以及企業併購,使得廠商跨業經營的趨勢會愈來愈明顯,跨媒體集團擁有各類媒體表現形式(例如影音、文字、圖像等)的多樣化影響等。這些併購案由NCC七位委員決定通過與否,如何能夠維護消費者權益、保障民主發展和媒體多元性?我國並沒有如國外跨媒體法或跨媒體集中調查委員會,因此目前NCC委員審查跨媒體併購案的公平合理性,亟待研究。以德國為例,其從媒體市場的結構集中角度來看待內容多元平衡的議題,考量媒體集團的市場集中力量,是否超過閱聽市場的30%,作為判定媒體集中及言論影響力與否的絕對值。

本研究以德國和美國訂定跨媒體法及其審查機制的詳細運作情形,提供研究成果給政府相關單位參考,以利我國儘速建立健全的跨媒體法及其審查標準。

計畫主持人

經濟系鄭秀玲教授、新聞所張錦華教授、林麗雲教授及洪貞玲副教授

壹、計畫簡介

計畫緣起

媒體包括許多不同管道,如報紙。雜誌、網路、無線電視、有線電視等。這些管道中,有線電視閱聽人甚眾,全台約有511萬收視戶,收視人口逾1千5百萬人。有線電視媒體可分為掌控頻道播出內容的頻道商及控制節目頻道上下架的系統商(俗稱第四台)。全台有線電視系統商分屬61個經營區,其中39 區為一家獨佔,22區為兩家寡佔,對民眾收視權益影響不可謂不大。

隨著數位科技之發展有線廣播電視網路除可提供傳統電視視訊服務外,亦可提供消費者寬頻上網、多媒體加值服務及語音服務等多重功能選擇。因此,廠商跨業經營的趨勢會愈來愈 明顯。最近NCC就剛通過大富媒體併購案,正常審理旺中寬頻公司購買中嘉網路公司申請案。

這些巨型併購案由NCC七位委員決定通過與否,其許可標準為何?他們是否能維護我們的消費者權益、保障民主發展和媒體多元性,實在令人存疑!併方財團擁有豐富的人力、物力資源,相對的消費者的聲音極為薄弱,加上我國並沒有如國外已制定之跨媒體法或跨媒體集中調查委員會,因此目前NCC委員審查跨媒體併購案的公平合理性,亟待改善。

跨媒體併購案的問題: 以旺中寬頻公司併購案為例

跨媒體集團「旺中寬頻公司」擬併購擁有全台23%的有線電視系統的「中嘉集團」。NCC曾就此案舉行一次聽證會。此案買方「旺中寬頻公司」之主要股東蔡衍明、王令麟等人,目前已擁有中時、中天、中視、東森集團和全台4%的有線電視系統台等,橫跨報紙、雜誌、電視頻道許多媒體資源,已是全台最大跨媒體集團。僅就其新聞頻道而言,旺中寬頻公司早已控制了全台灣逾1/3的電視新聞頻道。若繼續任其再併購擁有全台23%有線電視系統商的中嘉集團,併購後的旺中公司將控制全台灣近1/3系統平台,可以進而掌控節目頻道上下架權力,民眾的閱聽權利將進一步地被其壟斷。舉例來說,基隆、新北市樹林區、台南市南區、台南市北區、台南市永康區等區約200多萬有線電視人口,其收視節目內容將完全由旺中公司獨家掌控。

臺大新聞所教授張錦華認為,媒體本應呈現多元聲音,讓資訊隨手可得。然而中國時報過去的表現,例如接受中國政府許多置入性行銷,報喜不報憂。這些報導「同一口徑、正面報導」,也沒有平衡報導,更重要的是,缺乏實質議題,沒有後續監督。對於台灣的民主政治發展,並無助益。兩年前,旺旺集團入主三中集團,更對發表質疑言論的傳播學者及記者提告。傳播學者陳炳宏的研究亦指出旺旺集團入主三中後,一星期播了八次的超級星光大道。中國時報的影劇版,報導中天節目比以往多了四倍。這就是媒體產權集中的後果。過去,我們讓很多家媒體洗我們的腦;但集中之後,只有一家媒體洗我們的腦。

鄭秀玲和林惠玲日前以德國跨媒體市場集中度(KEK)計算方法,分析併購後旺中集團跨市場集中度高達140%,遠超過德國主管機關所許可的30%的標準。很明顯的,旺中集團將成為全台最大的跨媒體巨獸,嚴重威脅我們的言論自由、民主發展和視聽多元化。

跨媒體法及其審查機制

德國是一個民主法治成熟穩定的國家。鑑於過去納粹極權統治與二次大戰慘敗的歷史經驗,德國社會極為重視憲政民主體制之建立與遵守,德國基本法即以共同捍衛自由、民主憲政秩序為宗旨並認為市民社會與言論自由同為促進民主及社會發展不可或缺的要件。

100年7月號之NCC News指出,為了因應跨媒體所有權移轉或併購案件,德國於1997年5月就成立了媒體集中調查委員會(簡稱KEK)。KEK為一個立場獨立的機關,由十二位委員組成,其中,有六位委員為德國各邦媒體管制局代表;另有六位委員為各邦首長提名之學者專家代表,其專長主要以廣電法與經濟法為主,此六位委員的任期為五年。KEK的設立宗旨,在調和私有廣電媒體內容的平衡多元,及檢視民營電視台是否遵守言論多元之規定,以做為執照審查的標準。因此,其終極任務即是監理及強化私有廣電媒體的多元化表現。

德國是從媒體市場的結構集中角度來看待內容多元平衡的議題。以私有廣電媒體為例,KEK於2006年審查Axel SpringerAG及ProSiebenSat.1 Media AG的所有權併購案時,發展出判定媒體市場主導力量的規則。例如廣電媒體集團的媒體市場佔有率,均被轉換成閱聽市場的權值,若權值高於30%,則否決此案。若權值介於25%~30% 時,則會考量該業者在其他媒體相關市場中,是否具有市場支配的位置,或是整體看來其言論影響力達30%。

換言之,一個媒體集團的市場集中力量, 是否超過閱聽市場的30%,是德國判定媒體集中及言論影響力與否的絕對值。此外,針對電視的權重比值方面,他們認為,跨媒體集團的垂直壟斷,其中如為媒體平台擁有者,例有線電視平台、網路頻寬平台的所有權等,其對意見市場的交互影響,則更甚於單一電視。此外,媒體集團過去及現在對公共輿論的影響/表現,以及跨媒體集團擁有各類媒體表現形式(例如影音、文字、圖像等)的多樣化影響等,亦是審查案件許可與否的相關要件。

從德國的他山之石來看,我們的NCC亦應針對媒體所有權(股權)移轉及併購的審查事務,成立一個包括外部學者專家在內的審查委員會,來審理常態性及個案性的工作;而NCC亦應定期收集媒體市場及其集團內容及言論表現的觀察報告,以做為審理的輔助資料。本研究計劃案擬進一步研究德國和美國是否訂定跨媒體法及其審查機制的詳細運作情形。希望本研究成果能提供政府相關單位參考,以利我國儘速建立健全的跨媒體法及其審查標準。

貳、計畫工作項目及成果

一、「媒體巨獸來了?跨媒體市場集中」座談會

辦理時間:

中華民國100年9月29日 13:00-14:00

重要結論:

臺灣目前的媒體環境多由財團所掌控,橫跨有線電視頻道 、無線電視頻道、報章雜誌等多種不同的平台。以旺中併購案 為例,旺中公司的跨媒體市場集中度(KEK值)高達140%,遠超過 德國制定的30%的標準。透過這些水平的跨媒體行為,財團可以 透過不同的媒體途徑散播訊息,會對閱聽人的意見形成造成極大 的影響,也會損害閱聽人的自由意志。

(圖一)鄭秀玲、張錦華老師在場內參與公聽會,林麗雲老師(左四) 在場外主導公民團體行動劇

因此,主管機關應參考國外先進國家的制度,如德國KEK的跨媒體法案、美國媒體集中調查委員會對媒體併購的規範,一方面區分不同類型的頻道對民眾的閱聽權利的影響;二來也應該針 對垂直式的跨媒體行為作出相應的規範。不能任由財團黑箱投資,影響國家安全,亦不能任由政府草率審查併購案,應保障言論自由、民主發展、視聽多元化。

二、「旺中併購案第二次NCC公聽會」
(圖二) 洪貞玲副教授主持 "反媒體巨獸,
要NCC把關"記者會

辦理時間:

中華民國100年10月24日 9:30-12:00

重要結論:

本團隊以舉行記者會、參與NCC審查旺中媒體併購案公聽會或聽證會、立法院委員會議、或相關座談會;舉行街頭公民抗議行動劇活動,發起公民Facebook網路連署抗議活動、推動網路串連抗議活動、一人一信表達公民反對併購案(寄給NCC)活動、以及讀者投書、接受媒體採訪報導等方式,具體參與影響決策之行動。

(圖三)政大新聞系教授馮建三(左二)正在發言中

主要連署抗議活動均獲得3000人次以上之響應!有效凝聚社會關注力量,有助於NCC重視本案有關媒體過度集中之議題。同時,本案已喚起媒體高度重視,相關報導已高達70 篇次以上!若總計所有讀者投書、相關報導等,則多達110篇以上!

三、「連署記者會:政府怠惰,全民受罪?!―反媒體巨獸,要NCC把關」記者會
(圖四)會中學生積極參與提問

辦理時間:

中華民國100年10月23日 10:00-12:00

重要結論:

旺中併購案,已有各大學五十四位學者成為聯署人,網路臉書聯屬超過三千人。旺中集團主管機關只召開一次公聽會,審查過程非常不透明,三位NCC委員反對購並案。因為媒體曾經攻擊NCC委員,導致三位委員退出。

現有多宗購併案,但主管機關怠惰沒有制訂相關法規。希望主管機關先停審,等到完善修改法律標準。公民連署中有許多學者學生。NCC委員沒辦法瞭解民主得來不易,言論應當多元的憂慮。記者會整理了一些學者意見,希望NCC委員可以參考。連署行動對NCC審理此案造成公眾壓力。

四、「從旺中案到媒體政策討論系列:有線電視法修法」
(圖五) 美國學者Cramer分享美國 管制傳媒併購經驗

辦理時間:

中華民國100年12月13日 16:00-18:00

重要結論:

施俊吉老師的之經濟分析顯示:如果NCC按照修法草案調整有線電視經營區,原本分區獨占的系統經營者不是維持原狀,就是合併成一家規模更大的獨占。因此,NCC的有線電視經營區調整政策能否達成促進競爭之目的是有疑問的。因此,提出修法建議案,針對媒體垂直及水平整合之管制,增修有線電視法條文;並推動立法,務期促成立法院通過,確立我國針對媒體集中度之合理管制和監理。

五、「國外經驗參考與研究」

辦理時間:

中華民國100年12月22日 12:00~14:00

重要結論:

了解美國電信法的現況與併購案的背景,分析AT&T購併T-Mobile一案的發展與省思。FCC需要支持市場自由競爭機制,並符合人民權益、便利與需要。

我國主管機關至今在頻道分類,亦或是廠商的垂直式跨媒體併購行為,皆沒有相應的規範,因此主管機關在指定相關法律上,仍有向外國先進國家借鏡的空間。

back to top