臺灣因應高齡社會來臨的政策研究研究案說明: 計畫主持人社工系林萬億教授、社工系楊培珊副教授、傅從喜助理教授及政治大學社工系呂寶靜教授 壹、計畫簡介計畫緣起為探討臺灣面臨快速到來的高齡社會，本研究檢視1990年代末以來，臺灣在因應快速到來的高齡社會所通過的政策與立法的內涵與因應效果，並收集當前政府部門、民間組織對當前因應快速到來的高齡社會的政策與立法的缺失與限制，以尋求替代解決辦法，提出下一階段因應高齡社會的對策方案架構。  
結論與建議子題一： 臺灣活力老化的推動本研究發現我國雖然已從1998年起推動一系列老人安養服務方案與老人健康促進措施，且在2005年通過勞工退休金新制、建立社區關懷據點，2006年的大溫暖社會福利套案中將長期照顧十年計畫列為旗艦計畫、並推動國民年金立法、勞工保險條例修法將老年給付年金化、邁向高齡社會老人教育政策等；同時推動《我國人口政策白皮書》的草擬，並於2008年3月經行政院核定，其中明訂8項與高齡社會有關的政策、「高齡社會勞動政策白皮書」。之後，國民黨再執政繼續推動「友善關懷老人服務方案」、「高齡友善城市」等方案。民間團體也推出志工人力、老人健康活力秀、老人運動會等。雖然，上位政策已定，但是，在推動上是主題式的、片段的，仍缺乏整合。例如年金制度與健康照顧、長期照顧、老人住宅、銀髮消費市場間的整合；交通與老人社會參與、健康促進間的整合；銀髮就業、科技發展、志願服務與社區發展（營造）間的整合。 至於民間推動的活力老化活動，本研究調查發現，大多數機構團體辦理活力老化是以社區為範圍、小規模經營。本研究歸類活力老化活動為五項：參與、健康、休閒、教育、安全，機構團體最常舉辦的為休閒類活動，其次為健康類，再來是教育類活動。若以單項論，辦理最多的是老人人身安全保護，其次是老人休閒活動，第三是社區（村里）聯誼活動，第四是志工活動，第五是老人保健研習活動。 在機構團體屬性的地理分布上，非五都較多社區發展協會、社團法人、社團，較少財團法人、村里辦公室附設。而五都則除了社區發展協會之外，較多財團法人、村里辦公室附設。機構團體認知活力老化包含的內涵依序如下：身體健康、心理健康、學習新事務、從事志願服務、被尊重、社團參與。而WHO所強調的安全在這些機構團體代表的眼中顯得較不重要，人身安全排第七、經濟安全排第十三。 活力老化活動中最受歡迎的依序是老人休閒活動、社區村聯誼活動、老人保健研習活動、老人才藝表演活動、老人健康活動、老人才藝傳承活動、老人學習活動，與機構團體最常辦理的活動有些微差異。機構團體認為哪些活力老化活動對老人較重要，依序是：老人保健研習、老人人身安全保護、老人休閒、老人照顧服務、老人健康、老人學習。顯示，健康、人身安全對老人相對較重要。 活力老化活動對老人有哪些助益？依序是對健康、人際關係、學習新事物、社交、延緩老化、歸屬感、生活品質。顯然，參加活力老化對提升健康、社會關係、學習、生活品質都有顯著助益。阻礙老人參加活力老化活動的原因依序是交通不便、缺乏相關誘因、路途太遠、缺乏同伴一起參加、行動不安全。而就服務提供者的角度來看，推動活力老化的障礙依序是：缺乏穩定經費來源、專職工作人員少、志工人力不足、缺乏交通接送、高齡者參與意願不高。 焦點團體資料發現場地難覓、交通阻礙、社區缺乏專業人員、經費不足、城鄉差異、資源欠整合、過度向比賽傾斜、評鑑引導活動等都是目前推動活力老化活動的困境。 據此，本研究首先建議既然有國家已有活力老化政策，就應整合各相關部會，制度化地推動之。即使未來衛生福利部成立，也不代表因應高齡社會的政策可以自然整合推動，沒有決心與領導，是不可能整合各部會。何況，活力老化的三個面向，還涉及勞動、教育、交通、科技等部門。 其次，活力老化的推動有高度的在地性、社區化。因此，充實基層推動活力老化的專業知識與能力、人力、經費、設備是必要的。中央政府推動活力老化的權力下放，並不表示基層單位就有能力承接，也有義務辦理。 第三，推動單位也可再整合。例如樂齡學堂與老人大學、公共衛生預防與社區關懷、志願服務與社區發展、銀髮就業與社區營造等。第四，交通與無障礙環境配套必須同步到位。尤其在鄉村地帶，因為缺乏公共交通運輸工具，而必須仰賴子女接送。家庭結構、城鄉移民、就業已使子女全天候陪伴與照顧老人的可能性降低。沒有友善老人的交通與環境，老人很難參與社會活動。第五，勞工部門應該迎頭趕上規劃與因應高齡失業與銀髮就業議題，否則年金保險基金赤字的壓力將隨人口老化加速而日趨沈重。延後退休是必然的，但是，高齡勞動力的彈性工作、職場反年齡歧視、銀髮人力媒合與傳承、職務再設計都是必要的配套。六，鼓勵老人參與的誘因，不可能單靠競賽獎勵，平時的鼓舞遠勝於一時的得獎。最後，充權老人廣泛地參與社會活動。以漸進的世代傳承取代急切的世代交替，鼓勵老人服務老人、傳承技藝與經驗給年輕人、參與無障礙交通與環境改善的監督、長期照顧服務體系的監督等。改變老人在年輕世代眼中只是讓座的對象、領年金的人、既是特權也是依賴者的負面形象，才可能促成世代團結。活力老化扮演改變的媒介。 子題二： 臺灣日間照顧和居家服務之展望1、增進社會大眾對日間照顧及居家服務的認識 提供單位開辦後需要一段時間才能達到完全滿額的狀況，如何增進社會大認識日間照顧服務與居家服務也是機構的挑戰。根據老人狀況調查報告（內政部，2009）指出，65歲以上老人不知道「居家服務」之比例自94年的68.99%降為57.16%，而不知道「日間照顧服務」之比例則由94年的72.31%降為69.33%，雖然近年來，老人對於兩類服務之不知道比例均見降低，但是整體來說，不知道的比例仍然偏高。 服務認知是老人使用正式服務的必要條件，因電視是老人較常接觸的大眾傳播媒介，也是老人獲得訊息的主要管道之一，故透過電視來實施老年教育方案或傳遞政府各項社會福利措施的訊息，不失為可採行的好方法。此外，大多數老人之訊息來源是兒子、女兒、或孫子，因此提高家庭成員的服務認知應有助於老人的服務使用（呂寶靜，2001b）。 2、促進長照體系照管專員和跨專業團隊中其他工作人員對方案的肯定 目前政府補助民眾使用日間照顧或居家服務，都需要經由各縣市政府照管中心的評量，照管專員在訂定照顧計畫時，如果他們對日間照護方案有更深刻的瞭解，加上相信日間照護的效用性，才會將日間照護服務納入照顧計畫中。因此建議有關照管專員的訓練，應將「各項服務項目」納入課程中，並最好能邀請目前被評鑑績優的日照服務方案負責人擔任講員。此外，長期照護體系中的居家服務或其他居家式／社區式提供單位工作人員或醫事機構的工作人員理當可發揮轉介的功能，故建議衛生署在辦理長期照護專業人力培訓計畫時，對於長期照護醫事人力 Level 1 之共同課程中，應加強對居家服務和日間照顧方案的介紹。 3、 專精化長期照顧領域各類服務方案社工員之培訓 社會工作專業服務在長期照顧領域的提供，因方案有機構式照顧、社區式和居家式照顧之類型，雖然社工員工作職責中核心的項目是相同的，但因方案的目標和性質有異，以日間照顧方案社工員為例，「活動的計畫與管理」以及「家庭一起工作」是主要的工作任務，故在職訓練的重點也應有其獨特之處。 目前衛生署辦理中的長期照護專業人員培訓計畫中，將課程分為三級：Level I 為共同課程，Level II為專業課程，Level III 為整合課程。如果以此架構來設計課程，則專業課程是在長期照顧領域不分方案類型的課程，而整合課程則可較側重在各類型社工員知能的培養。 4、 建立品質保證的機制 現行居家服務和社區服務都採契約委託方式來辦理，運用此原則來發展居家服務資源之理由為：購買服務可迅速擴展服務給老人，但不會增加政府部門的員工人數。其次購買服務可降低政府在推動創新服務的開辦費用。但民間單位為了承辦政府委託的服務方案就變得愈來愈科層化和正式化，可能背離了原先服務老人的使命，也使服務品質受到影響，故品質管理也是值得正視的課題，或許機構評鑑是一種可行的策略，但「指標」之設定需要更審慎來處理，建議內政部宜研議日間照顧服務評鑑指標，供縣市政府參考。 5、 改善中央政府經費補助的問題 目前居服業務的預算編列為兩億多，但缺口高達五億以上。在預算不足的情況下，各縣市之照管中心為了控制服務量，對資格審核更為嚴格，且核定的服務時數也下降，造成服務量無法成長，建議未來應增加預算。其次，內政部補助款的撥付採每季結報的方式，地方政府需先行代墊，然因地方政府經費有限，導致補助款通常拖欠兩至四個月才收到，造成承辦單位營運與人事費支付的困難，建議改善撥款的流程和時效性。 子題三：老有所為：高齡者勞動與就業之國際趨勢及我國現況探討19、20世紀以前的人們，平均壽命較短、生活較不充裕、各種經濟生產活動範圍比較在地、規模也比較小，因此人們往往在離家不遠的地方工作到老死，並沒有所謂「退休」或「再就業」的問題。然而，隨著平均壽命的延長以及高齡者教育及健康水準提升，高齡者工作或就業已經成為一種趨勢或選擇。臺灣在快速的高齡化、少子化社會背景之下，未來青壯年齡勞動力勢必會萎縮，高齡者就業不但是一個個人的選擇，也是國家社會及產業繼續發展的重要人力資源策略。雖然先進國家早已開始規劃法令、政策與市場諸多機制與方法，促進高齡者與企業雙贏的產業環境，我國近年來在短視的選舉政治與資本主義以企業利益掛帥的政治經濟氛圍中，卻對於高齡者就業議題始終「無感」且「無作為」。每遇質疑，也總是以青年就業、中高齡就業、甚至原住民就業問題更需要關注、更需要資源為理由來搪塞，不但對高齡者無益，也違反人生是一個完整的歷程、社會是一個完整的有機體等公民社會基本價值觀。 國際自1990年以降，為因應高齡社會的來臨，並以人權為基礎，認為每個人終其一生都應享有有尊嚴、有價值的人生，因而積極推動「Productive Ageing老有所為」概念以及依據此概念發展出來的政策與方案，近年來亞洲各國也陸續開始跟進。高齡者能持續選擇有酬或無酬的工作或就業是「老有所為」概念下重要的項目之一，我國應將高齡者視為重要的人力資源，調整施政優先順序，將目前「完全不在檯面上」的高齡者就業議題排入優先順序，並積極投入資源建構高齡者就業平台，鼓勵企業發展「高齡者就業最適模型」，或以社區為基礎發展社區型就業模式。高齡者就業不但不是如一般人刻板印象中的「不可能」，反而是「有無限的可能」，需要個人、家庭、社區、企業、NGO與政府齊心協力，共創和諧的企業職場與社會。 1999年我國內政部配合國際老人年推出「不分年齡、人人共享」的口號。如今十多年已經過去了，臺灣社會對於這個願景的具體想像是什麼？具體行動又有哪些？以高齡者就業議題而論，本研究提出以「Productive Ageing老有所為」為概念建構世代和諧、終身學習、勞資共利的職場藍圖，並強調這並非只是研究學者天真的「善意」，更應該是政府施政的責任、企業的社會責任和每個人的自我負責。因此個人應建立好「活到高齡、學習到高齡、工作到高齡、健康快樂到高齡」的心理準備；企業應以永續經營、伙伴關係來與受雇者共同打拼；而政府應致力於發揮公權力，整合相關資源，創立有效能的高齡者就業平台，以「完整職涯」的觀點建構世代平衡的勞動環境。 子題四：我國老人經濟安全保障西方國家近年的年金改革具有兩項重要的共同特徵。首先，年金改革是持續不斷的過程，隨著國家內外在情勢的變動而時時調整。其次，年金改革過程中固然牽涉到社會保險、社會、人口、財經、精算等不同領域的專業，但最關鍵的因素卻是政治。在年金擴張的時期，政黨與政治人物都樂於為民謀福，積極爭取福利擴張的功勞。當年金不得不緊縮時，年金改革成為主政者不願碰觸的敏感議題。畢竟，年金體系的困境是長期累積所致，其壓力與問題也是逐漸顯現，故有短期任期之限的政治人物通常欠缺大力改革的膽識與遠見。但面對未來必定出現的年金危機，社會不能視而不見，應給執政者和主管機關更多的壓力，促其積極且及早面對。我國大選剛過，政治激情已稍遠離，當前正是理性討論年金體系未來發展的絕佳時機第五，勞工部門應該迎頭趕上規劃與因應高齡失業與銀髮就業議題，否則年金保險基金赤字的壓力將隨人口老化加速而日趨沈重。延後退休是必然的，但是，高齡勞動力的彈性工作、職場反年齡歧視、銀髮人力媒合與傳承、職務再設計都是必要的配套。 |
